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《國土計畫法》10問:農民權益將因分區劃設受損?為何地方呼籲再次延期?

《國土計畫法》10問:農民權益將因分區劃設受損?為何地方呼籲再次延期?

國土計畫功能分區明年(2025)即將公告上路,但外界卻對於新法實施有許多疑慮。圖為內政部國土計畫法研討會台北場場外的環團召開記者會抗議。(攝影/林雨佑)
 
環境永續
全部
經濟產業
農林漁牧
2024/9/24
文字
 
林雨佑
攝影
 
林彥廷林雨佑
設計
 
江世民
核稿/方德琳;責任編輯/黃鈺婷
屏東
原住民
政府國會
司法
政治政策
農業
雲林
國土計畫法
 
 
 
 
 
 
 
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經濟產業
農林漁牧
2024/9/24
文字
 
林雨佑
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江世民
核稿/方德琳;責任編輯/黃鈺婷
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雲林
國土計畫法
2016年就已三讀實施的《國土計畫法》涉及全台灣陸域、海域的土地管理方式,是影響深遠的一部大法。經過全國與縣市國土計畫公告的第一與第二階段,如今終於進行到第三階段,依法要在明年(2025)5月前公告全國各縣市的國土計畫功能分區,同時並廢止實施半世紀的《區域計畫法》。

然而,就在新法即將上路前夕,各縣市卻傳出對功能分區劃設標準有意見,本來在今年年中就應該交齊的各縣市政府國土功能分區,截至9月卻只有半數縣市交給內政部進行審議,22縣市仍有9個縣市尚未繳交,進度大落後。許多縣市首長、藍綠立委都以溝通不足、影響農民權益等為由要求二度修法延後實施,也讓《國土計畫法》功能分區是否能在明年順利上路,充滿極大變數。

《國土計畫法》到底是什麼?功能分區有哪幾區?中央與地方的土地管理在權利義務上有什麼差異?分區劃設產生哪些爭議?地方縣市政府跟中央各自的盤算是什麼?《報導者》走訪全台,訪問中央部會、地方縣市政府、地主、農民和學者,整理出《國土計畫法》常見的10大問題以及爭議解析。
 
Q1:什麼是《國土計畫法》?
國土計畫是以國土永續發展為前提,對全國陸域和海域訂定引導國土資源保育及利用的空間發展計畫,透過調查與規劃,將全國土地按適宜發展和不適宜發展作為區分,重新制定土地使用的一套系統。

在《國土計畫法》正式上路前,全國陸域土地大約分為3類:《都市計畫法》規範的都市土地約占全國土地14%;《區域計畫法》規範的非都市土地約占全國土地77%;《國家公園法》規範的國家公園土地約占9%。《國土計畫法》上路後,都市土地跟國家公園土地仍分別適用《都市計畫法》和《國家公園法》,影響不大;但因為《區域計畫法》將廢止,影響最大的就是國土面積占比最大的非都市土地,這也成為各方討論跟爭議的焦點。

Q2:舊法時代,土地管理有什麼問題?

占全台面積8成的非都市計畫土地在50年前才第一次開始受到《區域計畫法》管制,但舊法強調管理手段跟僵化思維,讓許多土地未必能得到合理使用。圖為雲林縣一處廢棄農舍。(攝影/林彥廷)
台灣在日治時期,只有都市地區才有都市計畫管理,非都市地區仍無法可管。直到1974年頒布《區域計畫法》後,占台灣國土約80%的非都市計畫土地才有法可依循跟規劃。

但在《區域計畫法》實施之時,許多土地早已有開發使用,為了保障土地使用者的既有權利,當時使用「現況編定」,依照土地使用情況來劃分不同使用分區及用地。

現況編定雖保障地主的土地使用權利,但卻缺乏更上位的思考,像是沒有想好這一大塊區域要如何使用,就直接框定裡面每一塊地的用途。土地雖然能「管理」卻不受「計畫」約束,難以達到原先計劃的效果,更可能造成「合法但不合理」或「合理但不合法」的情形。

「合法但不合理」情形如散落在農田的工廠,工廠排放的汙染可能影響四周的農田,農田窄小的道路也難以負擔工廠的進出貨和消防等需求,但在區域計畫脈絡中卻可能被編定為合法的工業用地。

「合理卻不合法」則像是許多原住民部落,族人的住宅或是部落公共建設使用數十年,卻因為土地地目為農地或山坡地,礙於法規限制,族人又難以負擔高額用地變更的成本(如須花費數十萬制定水土保持計畫等),只能長期處於違建情形。

(延伸閱讀:〈全台第一例《國土計畫法》解套的部落違建,花蓮太巴塱部落可望就地合法〉)

區域計畫時期因為單筆土地用地變更相對簡單,一整片土地容易出現用地破碎化的「蛙躍式開發」,開發變成東一塊西一塊,土地利用沒有效率也造成公共資源浪費。如一般農業區中,除了有農牧用地外,可能還有零散的養殖用地、甲種建築用地、丁種建築用地等。如何處理這些混亂的使用狀態就是《國土計畫法》的重點。
Q3:新的土地分區有哪些?
《區域計畫法》有11種土地分區(特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園區、河川區、海域區、其他使用區或特定專用區),並細分為19種用地(甲種建築用地、乙種建築用地、丙種建築用地、丁種建築用地、農牧用地、林業用地、養殖用地、鹽業用地、礦業用地、窯業用地、交通用地、水利用地、遊憩用地、古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地、殯葬用地、海域用地、特定目的事業用地)。

《國土計畫法》則簡化為4大功能分區,分別為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區,以及海洋資源地區。4大分區中又再細分為19種分類。

如果地主想將土地做原土地分類之外的使用,在《區域計畫法》規範裡,只要目的事業主管機關同意,就可以申請變更,某些用地轉換的彈性相對大。例如想將農牧用地變成工廠用地,只要經發單位和農政單位同意就可以變更。

但進到《國土計畫法》,若要變更土地使用目的,須先確認這塊地是否在計畫中有開放工業使用,若有才能變更,若沒有開放,就需要先改變土地功能分區,而土地功能分區原則上地方縣市每5年檢討一次,全國每10年檢討一次。

Q4:何時上路?可能修法再延期?

《國土計畫法》強調計畫引導土地合理使用,但許多相關法規尚未公告,絕大多數民眾對於將來土地的權利義務變化並不清楚。圖為雲林縣西螺鎮農會的說明會,民眾於場外的查詢處諮詢自家土地的國土功能分區。(攝影/林彥廷)
《國土計畫法》分為三階段。2016年《國土計畫法》公布,該法施行後2年內,第一階段公告實施「全國國土計畫」;施行4年及6年內,第二階段由直轄市、縣(市)政府分別公告實施「直轄市、縣(市)國土計畫」;最後第三階段,由直轄市、縣(市)政府公告「國土功能分區」(全國統一公告國土功能分區),同時並廢止《區域計畫法》。

第三階段全國國土功能分區原訂於2022年正式上路,行政院卻在2020年提出修法版本,打算取消「直轄市、縣(市)國土計畫與國土功能分區圖之公告生效時程」以及「增訂經行政院核定之國家重大建設計畫,得隨時檢討變更國土計畫規定」兩項。外界批評修法恐造成《國土計畫法》無限期延宕以及大開計畫後門。最後在抗議下,該兩項未修法成功,但將時程延後3年,2025年4月30日前必須公告全國國土功能分區,並在同年5月1日正式實施。

現在距離法定公告日期已經剩下約半年,各縣市提報給內政部國土管理署,再經內政部國土計畫審議會通過後才能公告全國國土功能分區;但截至今年9月,全國22個直轄市、縣(市)卻只有過半的13個縣市提報,明年是否能如期上路引發質疑。

Q5:對於明年將上路的國土功能分區,各政黨態度如何?
由於各界普遍認為《國土計畫法》帶來的是更多的開發限制,在預期土地利益縮減的情況下,大部分都希望維持舊制度。不分黨派,立法院共提出多達12個《國土計畫法》修法版本,大多預計改成延後2年施行,雲林、南投、桃園等縣市首長也都接連呼籲中央提出配套前,不應如期實施。除了在野陣營外,執政黨區域立委也擋不住地方民意壓力高喊要延期,20名民進黨立委大動作召開記者會呼籲修法延期。

修法延後的聲浪愈來愈大,行政院發言人李慧芝在9月19日的院會後記者會上表示,行政院長卓榮泰、副院長鄭麗君已多次邀集農業部與內政部召開會議討論,並了解確實有很多議題還待各方克服,包括地方政府、農民以及很多不同黨派的意見,都顯示相關政策的推行還有諸多分歧意見,因此在取得共識之前,有必要進行更多的溝通與釐清。

李慧芝也表示,因為《國土計畫法》必須要進行全國整體性的評估,目前還有9個地方縣市政府尚未繳交國土功能分區圖,沒有辦法進行全面性的討論。為了尊重地方政府的土地計畫以及利用,這些討論要等到全國地方政府都送交國土功能分區圖後,才能進行下一階段的協調溝通。

《區域計畫法》農地地目變更建地的流程一般需要1至2年才能完成,但桃園市地政局今年收到申請農地變更地目的件數就高達200多件,是往年的2倍多。代表仍有不少地主預期《國土計畫法》會延後上路,希望能在舊制度廢止前趕快變更地目,在進到《國土計畫法》後仍保有轉換分區跟開發的空間。

學界對修法延後的訴求則多有批評,更有60多名學者連署,支持《國土計畫法》如期實施。政治大學地政學系副教授戴秀雄就認為,主張延後的人都沒有提出法律條文本身有什麼問題,而是在土地分區劃設邏輯跟相關配套上爭執,是政治問題大於法治問題。倘若修法延後2年,在縣市首長仍未改選情況下,相關爭議很難有所改變。

內政部部長劉世芳多次公開表達,《國土計畫法》如期上路是最大目標,會保持溝通。內政部次長董建宏在接受《報導者》訪問時也多次強調,目前並沒有要修法延後的打算,也會跟還沒提交縣市國土分區的縣市「進行溝通到最後一刻」。

Q6:每5年縣市才能更改分區,土地利用管制會更沒有彈性?

雲林縣公開質疑分區劃設標準後,中央透過各種場合進行政策溝通。圖為內政部部長劉世芳在國土計畫政策溝通說明會中區場上致詞。(攝影/陳曉威)
《區域計畫法》只要主管機關同意,隨時都可以申請變更用地,單筆土地用地變更雖容易,但對於每一種土地能做跟不能做的事情卻規定得相當嚴格,土地管制規範也是全國一致。例如桃園市的農牧用地跟台東縣的農牧用地可能在水文、氣候上截然不同,卻都是用同一套規則,長期被詬病僵化不靈活。

《國土計畫法》訂有地方縣市每5年和全國每10年才能檢討更改分區的限制,時間上確實少了彈性,目的是希望謹慎訂定土地分區以及避免單筆土地被任意變更,以免土地利用破碎化。但這不代表開發限制一定比過去嚴格,主因是《國土計畫法》的精神是將土地的管理權從中央統一制定轉成地方因地制宜,某方面來說反而有更多的劃設彈性。

例如農地或工廠的土地利用行為其實跟農政、經濟部門較相關,但在《區域計畫法》裡的土地管理權責仍屬於中央或地方的地政機關,但地政機關並不熟悉農業跟工廠業務,制定法規跟管理的方式不見得符合實際需求。而《國土計畫法》的土地主管機關就不限於地政單位,中央的農業部或地方的產業發展局都可以是土地管理機關,大家可以一起訂定專屬當地產業的土地管制規則。

《國土計畫法》雖也有由中央制訂的「國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區容許使用情形表」(俗稱圈叉表),規範什麼分區能做哪類土地使用,但屬於原則規範。依照《國土計畫法》第23條第4項,地方縣市主管機關能「因地制宜」,自己可另訂管制規則但要經中央核定,也就是除了中央劃設的19項分區外,還能另外自訂小分區。
簡單來說,土地管理的權利從過去地政單位手中被釋放出來給各個機關,但關鍵問題是,相關單位是否認知到這件事情,又有無意願出面承接「新業務」,還是再把球丟回給地政單位?

新法實施前,各機關只停留在檯面上「要劃成什麼區」的爭執,而不是討論更核心的「誰要處理劃成某某分區後的土地利用問題」。

Q7:為什麼雲林要抗議屏東的農地劃設標準?
現行《區域計畫法》的農業分區分為特定農業區(特農)和一般農業區(一般農),分別代表優良和次優良的農地;《國土計畫法》的農業分區分為農業發展地區第1~第5類,其中,第1類(農1)是優良農地,第2類(農2)則是次優良的農地,第3類(農3)是山坡地農地,第4類(農4)是農村型鄉村區、原住民部落,第5類(農5)則是都市計畫區內農地。

現行編定的特農跟一般農農地上,土地利用已有與現況存在落差的情形,如土地已開發過度不適合發展農業卻仍被留在特農區,《國土計畫法》剛好是一個重新調查、劃設適當分區的機會,仍可將農1、農2跟現有特農、一般農的面積跟範圍做對照,前後兩者的面積與範圍之間不應存在過大的落差。以雲林縣為例,雲林現有農地面積約8.8萬公頃為全台第二,其中特農為5.5萬公頃,一般農為2.9萬公頃,其餘為都市計畫區中的農業區0.45萬公頃;在國土分區草案中,農1則為6.08萬公頃,農2為2.6萬公頃。

在各縣市國土計畫分區草案中,特農、一般農和農1、農2比例變化最大的便是同為農業大縣的屏東縣。屏東縣的特農面積為1.1萬公頃,一般農面積為5.4萬公頃,從圖資可發現,相較於原本一般農面積約為特農的5倍,在國土分區草案中,屏東縣把多數特農「下修」成農2,僅劃設5,777公頃農1;農2則「上調」到6.17萬公頃,農2變成農1面積的10倍左右。

屏東除了最優良農地面積縮水外,範圍上也有巨幅挪移。進一步套疊公有地或私有地的地籍圖就可以發現,屏東縣農1與農2的劃設邏輯跟土地所有權高度相關:公有地劃農1,私有地劃農2。其中,農1有將近9成是一般被視為公有的台糖土地,而農2則有9成是屬於私有土地。
由於地方政府認為,農1的使用限制會大於農2,所以屏東縣的做法開始引發其他縣市高喊不公平。雲林縣縣長張麗善今年6月開始多次公開質疑,各縣市農地劃設標準不一,更表明雲林也要比照屏東的標準劃設。雲林縣開出第一槍後,桃園市、苗栗縣、南投縣等縣市也打算跟進,讓國土分區劃設充滿變數。

(延伸閱讀:〈沒有「犧牲補貼」不劃農地?國土計畫下,良田面積反成縣市「錢鬥戰場」〉)

倘若雲林比照屏東「私有地劃農2、公有地才劃農1」的畫法,《報導者》試算,雲林縣的農1會從約6萬公頃減少到只剩下1萬多公頃,而農2則會從2萬多公頃大幅增加到7萬公頃以上。若各縣市都比照相同標準,最優良農地的農1恐怕所剩無幾,台灣的農業發展跟糧食安全將畫上一個大問號。

Q8:農1、農2究竟有何差別?中央與地方如何拉扯?

最優良的農1屬於最重要的農地資源,卻在這波分區劃設爭議中,成為地方縣市和中央拉扯的籌碼之一。圖為雲林縣的農地。(攝影/林彥廷)
農業部估計,台灣的農地應該要維持74~81萬公頃的面積,才能維持糧食自給率。因此若任意減少農地面積,甚至是最適合耕作的優良農地,恐會對未來糧食安全及氣候變遷適應上產生巨大風險。因此,對於屏東大量把優良農地「降階」成農2的劃法,內政部跟農業部持反對立場,私底下曾「道德勸說」時任屏東縣縣長潘孟安,但未見成效,且因分區劃設是地方權限,內政部最後還是通過屏東縣的國土計畫,希望將戰場延後至第三階段再來調整,也就是現在各縣市繳交土地分區後由內政部國土計畫審議會來決定。

屏東堅持要多劃農2之後,內政部國土署在土地分區容許使用情形表草案(圈叉表)中,調整農1和農2的部分。現在的版本中,只有要在農地上蓋飛行場、殯葬設施這些少部分非農業使用的措施,是農1明確禁止而農2屬於應經申請使用;其餘大部分農業相關設施的容許使用情形,農1、農2幾乎沒有顯著差異。如果要變更土地分區,不管是農1、農2,依法也都要每5年地方縣市政府通盤檢討後才能變更。

內政部希望藉此能降低各縣市劃設農1的疑慮,讓爭議愈小愈好,但沒想到地方劃設邏輯反而變成「既然農1、農2都差不多,那就劃農2」。此外,圈叉表畢竟還只是草案尚未確定,且因為陸續修改多次,已不受到地方官員跟民眾的信任。在普遍相信圈叉表隨時都會異動的狀況下,對地方政府來說,盡可能先「卡位」畫進農2還是比較務實的做法。

除了土地使用管制外,農1、農2在農業部的農政資源上也可能會有差異。在雲林縣高喊劃設標準不公平後,內政部和農業部的次長、司長多次下鄉到各縣市開說明會,農業部資源永續利用司也表示會在9月底前公布相關辦法,原則上會讓農1拿到最多的資源。

但農1可以得到多少農政資源?資源會大到縣市政府甘願把農2劃回農1嗎?補助措施公布之後,對已經繳交分區的縣市來說又是另一種不公平嗎?

另一個更重要的問題是,中央應該先公布不同分區農地補助多少資源,地方縣市才能劃設分區嗎?劃設農地分區是要看土地種植農作物的客觀條件還是看資源補助?

中央和地方對此也持完全相反見解,農業部認為農地不應該待價而沽,不應該讓縣市政府依據補助資源多寡才來決定分區如何劃設;但地方普遍認為農業部遲遲拖著不公告,反而才讓農民無所適從。等農業部公告土地分區的農政資源差異後,可想見在各縣市又將出現一波分區劃設的爭論。

Q9:山坡地保育區劃進農3就能務農?
在現行《區域計畫法》的分區中,山坡地保育區約為66萬餘公頃,占國土陸域面積約六分之一。山坡地保育區雖然有「保育」兩個字,但並不代表該分區中全都是禁止農業使用,因為分區下仍須細分地目是屬於農牧用地、林業用地、生態保護用地、礦業用地或其他地目。不同用地會有不同的法規去做管理,例如林業用地就由《森林法》管理,不會做為農業使用。

《國土計畫法》的分區中並沒有山坡地這樣的分類。若觀察各縣市國土分區草案山坡地保育區轉換為哪些分區,可發現最大宗是農業發展區第3類(農3),約占5~9成多的比例,其餘依序則為國土保育地區第2類(國保2)、第1類(國保1)跟其他分區。

不管山坡地保育區最後劃入農3、國保2或其他分區,原本既有的法規仍可進行管制,但在轉換過程中仍有「真空期」的疑慮。例如在《區域計畫法》廢止後就沒有「林業用地」,《森林法》等法規勢必要修法才能銜接上《國土計畫法》的管制,像這樣的調整涉及相當多部會,但許多法規至今仍尚未完成修法。

Q10:土地被劃進國土保育地區,農民的農業使用權益會受損?

苗栗縣鯉魚潭集水區被劃進國保1,卻引發當地農民抗爭,但關鍵在於地方政府必須願意主動承擔劃設及管理責任,才能在產業與保育中找到因地制宜的平衡。(攝影/林彥廷)
苗栗縣大湖鄉、卓蘭鄉因為位於鯉魚潭集水區,是環境部公告的飲用水水源水質保護區,而被劃進國土保育地區第1類。但當地有很多存在多年的休閒農業園區,此舉引發當地農民抗議甚至為此組成苗栗縣農民權益促進會,擔憂國保區會影響農業使用,要求改劃設為農業發展地區。

《國土計畫法》的精神是用「計畫引導」,邏輯是先有上位的計畫,並引導土地導向計畫希望的使用方向。但土地上可能早已經有不符合計畫方向的設施或使用情形,若本就是違法使用,那仍屬於違法,由相關法規進行裁處;若本來屬於合法使用,則有兩種狀況,一是使用情形雖不符計畫方向,但影響輕微,相關設施跟使用可以維持合法使用,但除修繕外不得增建或改建,此規範等同是希望不符規範的使用能慢慢退場;二是若使用情形嚴重不符合計畫方向,則可依照《國土計畫法》第32條規定,地方主管機關可以要求限期變更使用或遷移,不過,政府也必須依法補償地主。
苗栗縣政府府雖開過說明會,但除了多次強調「不會影響既有權利」外,並無法對其他具體規範提出說明,因為許多相關法規仍是草案或子法尚未公告。說明會愈開反而農民疑慮愈多,並認為國土署圈叉表內的農地使用容許項目,前後出現好多個版本,一改再改,也沒有看到更多具體的法規規定,仍擔憂現有權益受損。
既然既有農業使用情形不會受到影響,那如果還是想在國保地發展新的農業使用可以嗎?其實是有機會,彈性還是回到地方主管機關要主動提出規劃跟訂定管制,只要再經過中央同意就能使用。

土地專業出身的花蓮縣文化局局長吳勁毅就舉例,若因為位於水源保護區的關係被畫在國土保育地區內,國保地雖非以農業使用為前提的農業發展地區,但不代表就不能有農業生產。地方主管機關可以新增「國土保育地區山地農業區」,要跟所有相關的主管機關協商,討論是否禁用農藥以免影響水質、山坡地整地如何不影響環境等,最後訂定出只有該地適用的相關法規,例如「某縣國土保育地區山地農業使用條例」,之後該地的相關產業就按照規定走。